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农地入市的核心是让农民获益

发布时间:2017-01-06 | 来源:农民日报

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日前,从国土部获悉,《土地管理法》修改已被列入2017年度立法计划预备项目,并形成了该法修正案草案初稿,将很快征求意见。对于农地入市,多名全国人大代表此前曾提出议案建议修改土地管理法,其中较为一致的观点是,如何提高征收补偿标准,让失去土地的农民享受更多的土地收益。中国社科院农村发展研究所主任李国祥认为,《土地管理法》涉及对农地征收补偿标准的修订。根据十八届三中全会的精神,要建立城乡统一的建设用地市场,强调农地应和城市国有的土地同等入市,同价同权。

从2005年发布《农村土地承包经营权流转管理办法》以来,基本每年都会有新政发布鼓励支持农村土地流转。但是,受《土地管理法》第63条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的羁绊,被称之为“二次土地革命”的“农村集体建设用地入市”基本处于“有思想无行动”的状态。2015年,农地入市的靴子终于落下。全国人大常委会授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域,暂时调整实施土地管理法、城市房地产管理法关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。其中,北京市大兴区、重庆市大足区等试点区域的改革方向是“农村集体经营性建设用地入市”。

作为土地改革中的重点,土地改革的步伐正在加速。从十八届三中全会在决定“建立城乡统一的建设用地市场,在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价”,到《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》(2014)、《农业部关于促进家庭农场发展的指导意见》(2014)、《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》(2016)以及最近几年的中央一号文件,均或多或少鼓励支持农地承包经营权流转,而《土地管理法》修改列入2017年度立法计划预备项目,这意味着土地二次改革进入实质层面。立法先行,“谋定而动”,既能减少改革的阻力,也能保障农民的利益。

《土地管理法》修改为土地改革描绘出一张更清晰的土改路线图。从实践看,在授权范围内尝试部分地区“农地入市”是可以的,在政策、法律没有修改之前绝对不可以“普遍化”。从法律上看,农村集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。十八届三中全会《决定》指出,农村集体经营性建设用地合法入市前提是“符合规划和用途管制”。所以,“农地入市”首先要形成产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度。而要做到这一点,就必须加快“农地入市”相关法律法规的修订,以护航“农地入市”。

其次,农地入市不是变着法地吃土地,而是建立城乡统一的建设用地市场。土地也不是最纯粹的商品,而是民生之基。所以,土地入市不是简单的卖地,或者盖房子、搞建设,而是要让农村土地长出更多的粮食。从试点来看,个别地方农地入市不但“走偏”,还存在“吃唐僧肉”等问题。以深圳“农地入市”为例,有媒体质疑:“70%的交易金额将纳入深圳市国土基金……无法抹除地方政府掩藏在创新背后的经营土地色彩……当未来全国各地成千上万的农村集体经营性土地拍卖开始,谁来保证一些地方政府在土地流转中不浑水摸鱼,重复此前不顾农民利益、攫取农民土地利益的行为。”基于此,农地入市应立法先行。

第三,农地入市应兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,核心是要让农民从中获取好处。所以,《土地管理法》修改要积极、审慎、稳妥地处理好政府、农村集体经济组织和农民之间的利益分配关系。比如,立法确立土地利用总体规划的法律地位。再比如,通过立法重构农民与土地、农民与政府的关系,确保农村集体经济组织及农民在“农地入市”中的收益。其中,必须确保农民能分享到“地钱”,而不是政府拿大头、农民拿小头。 刘英团